Inchiesta sui beni confiscati in Sicilia. Capitolo 6. Che fare?

CAP. VI

CHE FARE?

Al termine della nostra attività di inchiesta, questa Commissione Antimafia ritiene di dover predisporre alcune proposte normative – in ambito sia regionale sia nazionale – volte a superare i molti vulnus nella gestione dei beni sequestrati e confiscati che le sono stati rappresentati in otto mesi di lavoro e nel corso di cinquantuno audizioni.

Nell’elaborazione delle proposte afferenti l’ordinamento regionale si è tenuto conto, anzitutto, della recente sentenza n. 177 del 2020 della Corte Costituzionale che chiarisce ulteriormente, dopo l’impugnativa di alcune disposizioni contenute nella l.r. 28 marzo 2019, n. 14 della Regione Puglia (Testo unico in materia di legalità, regolarità amministrativa e sicurezza), i limiti legislativi regionali nella materia de qua.

Le proposte normative sono quindi divise in due ambiti:

1. Introduzione nell’ordinamento regionale di una legge organica in materia con indicazione dei principali interventi ed istituti che dovrebbe contenere;

2. Interventi – da proporre attraverso lo strumento della legge voto ai sensi dell’articolo 18 dello Statuto della Regione siciliana – su disposizioni già esistenti nel codice antimafia al fine di modificarle, integrarle ovvero renderle più chiare nella relativa applicazione ed introduzione – sempre ex art. 18 Statuto – di nuove norme nazionali.

1. PROPOSTE PER LA LEGISLAZIONE REGIONALE

Appare imprescindibile e urgente dotarsi di una legge regionale sui beni sequestrati e confiscati che individui strumenti di intervento della Regione Siciliana sulla materia e fissi pratiche.

La Regione siciliana, invero, negli anni è intervenuta sul tema dei beni confiscati soltanto attraverso singole norme, che hanno previsto per lo più misure di aiuto per talune categorie di destinatari; manca invece una legge organica, che nel rispetto delle competenze statali e nei limiti dunque di quelle regionali, disciplini in maniera sistematica il ruolo della Regione introducendo nell’ordinamento regionale gli opportuni istituti e prevedendo misure strutturali e non estemporanee.

Prima di indicare alcune delle previsioni che si ritiene debbano essere contenute nella predetta legge organica, va sottolineato che occorre avviare un ragionamento in merito al ruolo complessivo della Regione sulla materia e su come dovrebbe essere svolto: tutte le misure da introdurre, infatti, necessitano di un coordinamento che andrebbe affidato ad un’apposita struttura regionale, preferibilmente un dipartimento dotato di adeguate competenze e poteri, incardinato presso la presidenza della regione o un assessorato regionale.

Un salto di qualità che avrebbe, ad avviso di questa Commissione, molteplici positivi risvolti. Sarebbe di fattivo supporto per gli enti locali e per i soggetti richiedenti i beni, offrirebbe una visione complessiva dei beni in ambito regionale, metterebbe in rete le esperienze positive, creerebbe sinergie tra i soggetti assegnatari. La struttura dovrebbe poi avere il compito primario di intervenire con misure di supporto attivo alle aziende ed ai soggetti che hanno ottenuto in assegnazione i beni, soprattutto nei rapporti con il mondo del credito.

Ad ogni modo, dalle audizioni svolte in Commissione e dal parallelo lavoro di ricerca e di approfondimento, sono già emerse alcune chiare indicazioni su alcune delle misure essenziali che dovrebbero trovare spazio nel disegno di legge regionale e che a seguire sono sinteticamente illustrate.

• Regolamento comunale per la gestione dei beni confiscati e per i bandi di assegnazione.

Ogni comune dovrebbe dotarsi di un regolamento per la gestione dei beni confiscati e per i bandi di assegnazione. Alcuni comuni hanno già provveduto, ma senza una previsione normativa ogni regolamento rischia di essere frutto della buona volontà degli amministratori locali e comunque avulso da una strategia complessiva della Regione. Pertanto, dovrebbe essere introdotto nell’ordinamento regionale l’obbligo per i comuni di adottare il predetto regolamento. È quanto mai opportuno che quest’obbligo in capo agli enti locali sia accompagnato anche dalla previsione di norme sanzionatorie o di un intervento sostitutivo regionale qualora il comune non provveda. Dal punto di vista temporale, l’adozione del regolamento per tutti i comuni già assegnatari di beni dovrebbe avere luogo entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge de qua; mentre si potrebbe ipotizzare un diverso termine per i comuni che ancora non hanno avuto beni in assegnazione decorrente dall’assegnazione stessa, restando inteso che anche i comuni non assegnatari possano già adottare il regolamento.

• Promozione della stipula di un Protocollo d’Intesa con l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

La mappatura dei beni, quale premessa per l’esatta cognizione degli stessi da parte dei vari attori istituzionali coinvolti, costituisce indubbiamente uno dei prerequisiti per il proficuo utilizzo dei beni stessi. Si propone, pertanto, che la Regione si attivi per stipulare un accordo ex art. 15 della legge n. 241/1990 con l’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati per la mappatura dinamica dei beni, con un’anagrafe aggiornata delle condizioni strutturali degli stessi. Sul modello di quanto fatto in Regione Lombardia con il progetto “Viewer beni confiscati”, si potrebbe stilare un protocollo di intesa e collaborazione fattiva per il censimento e la mappatura dei beni confiscati e già destinati e di quelli non ancora destinati ma già confiscati in via definitiva. Questa mappatura, con la realizzazione di appositi supporti digitali, consentirebbe agli enti locali e agli altri soggetti interessati a interventi di riuso del bene, di poter accedere con immediatezza alle informazioni sullo stato effettivo di quei beni. In altre parole, occorre facilitare l’incontro tra la disponibilità dei beni e la programmazione dei progetti degli enti locali e del terzo settore. In tal modo sarebbe possibile individuare il bene su cui programmare una specifica attività con maggiore anticipo, accorciando sensibilmente i tempi, oggi assai lunghi, tra la procedura di affidamento del bene, la fase di progettazione degli interventi e l’utilizzo finale.

• Previsione di strumenti di assistenza tecnica e sostegno ai progetti di recupero e riuso sociale dei beni e delle aziende confiscate, anche attraverso forme di tutoraggio.

Occorre sensibilizzare gli enti locali all’utilizzo dello strumento dei consorzi di cui all’art. 48, comma 3, lett. c) del codice delle leggi antimafia. Dovrebbero essere, inoltre, previste forme di coordinamento a livello regionale e di messa in rete di enti locali, associazioni, imprese sociali e altri soggetti con esperienze di riuso sociale di beni confiscati. Occorre, altresì, prevedere l’erogazione di contributi per la rimozione degli ostacoli che impediscono il riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati e il riconoscimento di premialità ai migliori progetti di riutilizzo dei beni immobili e delle aziende confiscate, in particolare di quelle agricole.

• Piano regionale triennale e annuale per i beni sequestrati e confiscati

Nell’ordinamento regionale andrebbe introdotto un Piano triennale e annuale per i beni sequestrati e confiscati quale strumento di programmazione regionale per definire i principi di indirizzo e coordinamento e per individuare i criteri di progettualità atti a promuovere e sostenere il riutilizzo sociale dei beni. Tale atto programmatico è previsto dalla legge organica in materia di beni confiscati della Regione Campania ed è considerata – nell’esperienza di questi anni – una buona pratica. Il Piano dovrebbe essere adottato dalla giunta regionale e nella fase istruttoria dovrebbero essere coinvolti in un processo di ascolto tutti i principali attori e fruitori dei beni in questione (ANCI, Forum Terzo Settore, Sindacati, Prefetture…). Questa forma di programmazione non dovrebbe, comunque, limitare in alcun modo la possibilità per gli enti locali di ottenere direttamente dall’Agenzia il trasferimento di beni immobili, secondo le disposizioni del Codice Antimafia. Tra i contenuti del piano, andrebbe prevista anche una valutazione di quelle che dovrebbero essere le richieste di assegnazione di beni da parte della Regione Siciliana in relazione alle esigenze di ridurre le locazioni passive di immobili che ospitano Uffici regionali.

• Istituzione di un Fondo unico per i beni sequestrati e confiscati e introduzione di misure nel prossimo ciclo di programmazione

Il fondo sarebbe finalizzato a garantire ai comuni e ai soggetti assegnatari le risorse finanziarie per potere porre in essere interventi di manutenzione, di restauro e risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e nuova costruzione dei beni immobili confiscati; azioni per le start-up; azioni per la valorizzazione delle attività di riutilizzo sociale dei beni confiscati; azioni per il rilancio economico delle aziende sequestrate o confiscate. Il fondo dovrebbe rappresentare – un indispensabile strumento di finanziamento per le azioni di recupero e riutilizzo dei beni dati in assegnazione. Immaginiamo un intervento agile che, negli intendimenti, consentirebbe di rimuovere uno dei principali ostacoli che si frappongono – come abbiamo visto – alle finalità che la legge assegna alla valenza sociale della restituzione alla collettività del bene. Occorre altresì adoperarsi affinché nei programmi operativi regionali del ciclo 21/27 siano inserite misure ad hoc.

• Costituzione di un osservatorio regionale per i beni sequestrati e confiscati

Sarebbe opportuno istituire un osservatorio regionale per i beni sequestrati e confiscati, che dovrebbe vedere la partecipazione, oltre che di attori istituzionali, di rappresentanti del terzo settore, dell’ANCI e di altri portatori di interesse. Anche questa è una pratica adottata utilmente in diverse regioni (Emilia-Romagna, Puglia, Toscana tra le altre) ed è mirata ad ottenere un confronto permanente sul tema dei beni sequestrati e confiscati.  L’osservatorio si dovrebbe configurare come uno spazio di concreta collaborazione tra tutti i soggetti impegnati nelle politiche relative ai beni sottratti alle mafie.

1. PROPOSTE PER LA LEGISLAZIONE NAZIONALE

Questa Commissione auspica che, attraverso lo strumento di cui all’art. 18 dello Statuto, vengano sottoposte al Legislatore nazionale le seguenti proposte di modifica normativa:

– esplicitare, al fine di scongiurare la concentrazione di incarichi aziendali in capo al medesimo amministratore giudiziario, che il limite di cui all’art. 35, comma 2, cod. ant. “non superiore a tre” opera su base nazionale e che esso ricomprende anche i sequestri preventivi disposti dal giudice delle indagini preliminari;

– all’art. 35, comma 1, cod. ant., laddove è prevista l’ipotesi della nomina di più amministratori giudiziari, va previsto espressamente che questi debbano avere profili professionali diversi – ad esempio uno di tipo contabile e l’altro giuslavoristico – allo scopo di favorire un approccio multidisciplinare nella gestione dell’impresa sottoposto a misura;

– ampliare il novero delle sezioni in cui è ripartito l’Albo nazionale (che attualmente prevede una sezione “generale” e una per gli “esperti in gestione aziendale”), suddividendolo in ulteriori categorie sulla base delle specifiche competenze (art. 35, comma 3-bis, cod. ant.), in modo da allargare la platea dei soggetti che possono iscriversi all’Albo nazionale degli amministratori giudiziari (il cui accesso è oggi riservato, ai sensi dell’art. 3 del D.lgs. n. 14/2010, esclusivamente ad avvocati e commercialisti), e coinvolgere anche i manager che abbiano ricoperto ruoli di vertice, nel settore pubblico o privato, con responsabilità di gestione aziendale;

– prevedere un rating per gli iscritti all’apposito Albo, attraverso una valutazione (positiva o negativa) al completamento dell’incarico da parte dell’Autorità Conferente, ciò con l’obiettivo di ampliare la gamma dei criteri di trasparenza a disposizione all’atto della nomina (art. 35, comma 2, cod. ant.);

– istituire uno specifico Albo Nazionale dei coadiutori degli amministratori giudiziaria, ripartito per specifiche competenze settoriali (art. 35, comma 4, Codice Antimafia);

– dare piena attuazione alle disposizioni di cui agli artt. 35, comma 2-ter e 41-bis, comma 7, che consentono al personale dipendente dell’Agenzia e, al ricorrere di specifiche circostanze, a quello di Invitalia S.p.A., di ricoprire il ruolo di amministratore giudiziario, anche mediante la stipula di specifici protocolli tra l’Autorità Giudiziaria e l’Agenzia;

– prevedere l’inserimento di un termine procedimentale, decorrente dalla data di emissione del decreto di confisca di secondo grado, entro il quale debba perfezionarsi il passaggio di gestione dall’Autorità Giudiziaria all’Agenzia (art. 38 Codice Antimafia);

– esplicitare le modalità attraverso le quali l’Agenzia – nella gestione dei beni sequestrati – svolge la sua attività di ausilio e supporto in favore dell’Autorità Giudiziaria (art. 40 Codice Antimafia) prevedendo ex lege la stipula di appositi protocolli;

– prevedere che l’Agenzia e l’amministratore giudiziario vengano ascoltati “obbligatoriamente” nell’ambito della camera di consiglio in cui il Tribunale procede all’esame della relazione di cui all’art. 41 (art. 41, comma 1-sexies, cod. ant.);

– ripristinare l’obbligatorietà dell’istituzione dei tavoli permanenti presso le locali prefetture (art. 41-ter cod. ant.), la cui attuale facoltizzazione svuota di significato le finalità della norma, ponendosi addirittura in contrasto con quanto previsto all’art. 41-quater (“Nella gestione dell’azienda l’amministratore giudiziario, sentito il competente tavolo provinciale permanente di cui all’articolo 41-ter, previa autorizzazione del giudice delegato, e l’Agenzia possono avvalersi del supporto tecnico, a titolo gratuito, di imprenditori attivi nel medesimo settore o in settori affini a quelli in cui opera l’azienda sequestrata o non definitivamente confiscata…”);

– inserire all’interno dell’art. 45-bis (Liberazione degli immobili e delle aziende) specifiche disposizioni sui flussi informativi (Agenzia, coadiutori, enti assegnatari);

– inasprire le sanzioni nei confronti di quegli enti territoriali che non provvedano alla pubblicazione dell’elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti, prevedendo altresì la nomina di un commissario con poteri sostitutivi (art. 48, comma 3, lettera c, cod. ant.);

– prevedere l’adozione obbligatoria da parte degli enti locali di specifici regolamenti – o di specifiche linee guida – attraverso i quali codificare e definire le procedure ed i criteri idonei a garantire i parametri di trasparenza, adeguata pubblicità e parità di trattamento nella messa a bando per l’assegnazione e la destinazione dei beni immobili (art. 48, comma 3, lettera c, cod. ant.);

– prevedere autonomi e regolari poteri di controllo ispettivo e di forme di supporto e di vigilanza tecnica, periodica e costruttiva in capo all’Agenzia nei confronti degli Enti destinatari anche dopo il provvedimento di assegnazione (fermo restando quello che di seguito si dirà con riferimento ai nuclei di supporto);

– introdurre un onere di rendicontazione in capo all’organo politico dell’Ente destinatario sia nei confronti della comunità locale sia dell’Agenzia, prevedendo:

• l’obbligo per il sindaco o l’assessore competente di presentare al Consiglio Comunale una relazione annuale sullo stato delle procedure di assegnazione dei beni destinati e sull’andamento socioeconomico della gestione dei beni già destinati, da sottoporre a valutazione consiliare e pubblicare nel sito del Comune;

– prevedere ex lege che gli statuti dei consorzi di legalità di cui all’art. 48, comma 3, lettera c, cod. ant., siano dotati di apposita clausola che impone agli enti territoriali aderenti l’obbligo giuridico di conferire una quota dei beni a questi trasferiti;

– inserire un termine perentorio per l’Agenzia entro quale questa, ai sensi dell’art. 48, comma 3, lettera d, cod. ant., deve procedere alla revoca del trasferimento o alla nomina di un commissario con poteri sostitutivi nei casi in cui l’ente territoriale destinatario, entro i due anni, non ha provveduto alla destinazione del bene;¹

– relativamente all’affidamento dei beni immobili, prevedere a livello legislativo oppure tramite altri strumenti (linee guida, ad esempio) di ampliare i tempi di concessione al fine di facilitare l’ammortamento degli eventuali investimenti operati dal soggetto assegnatario;

– sempre con riferimento all’affidamento dei beni immobili, prevedere specifiche modalità di custodia e conservazione atte a salvaguardare il bene nei passaggi di competenza da un’Autorità all’altra;

– ampliare il contenuto dell’art. 112, comma 3, relativo ai nuclei di supporto, prevedendo:

• il coinvolgimento obbligatorio della D.I.A., degli altri organi di polizia giudiziaria e delle Forze di Polizia Territoriali;

• un canale di segnalazione di tipo whistleblowing;

• un raccordo alla disposizione di cui all’art. 45-bis (liberazione degli immobili e delle aziende);

• specifiche modalità di interazione con gli enti assegnatari o con i consorzi di legalità presenti sul territorio (flussi informativi).

Ed ancora:

–  Programmare un più rapido potenziamento dell’Agenzia, mirato: a) rendere più efficace il flusso informativo tra gli uffici centrali e quelli periferici; b) rafforzare la pianta organizzativa degli uffici periferici, in particolar modo delle sedi di Palermo e Reggio Calabria;

– nella fase del reclutamento delle risorse umane dell’Agenzia prevedere specifici profili professionali di tipo manageriale nonché idonei a svolgere le attività di amministratore giudiziario, così come previsto dall’art. agli artt. 35, comma 2-ter cod. ant.;

– prevedere per il personale dell’Agenzia specifici piani di formazione continua;

– rivedere il sito dell’Agenzia al fine di renderlo più facilmente fruibile;

– rivedere le logiche di ripartizione delle risorse del F.U.G (aumentando l’attuale 10% destinato) o, comunque, procedere alla creazione di un fondo ad hoc per la ristrutturazione dei beni immobili da effettuare, preferibilmente, in una fase antecedente alla loro assegnazione;

– attivare politiche che favoriscano il percorso di legalità delle imprese sottoposte a misura, prevedendo specifiche agevolazioni per quanto concerne l’accesso al credito nonché adeguati strumenti di incentivazione affinché, nel pieno rispetto del principio della libera concorrenza, la P.A. possa avvalersi dei servizi delle imprese sottoposte a misura di prevenzione (sia nella fase del sequestro che della confisca);

– dare vita ad una rete di legalità (anche per il mezzo di accordi di servizio) tra le reti in bonis: forniture, servizi, logistiche eccetera;

– prevedere specifiche forme di ristoro, al di là delle azioni di responsabilità esercitabili nei confronti degli amministratori giudiziari, per chi subisce un depauperamento del proprio patrimonio aziendale (nei casi, ovviamente, di misura revocata);

– disporre l’attivazione di percorsi di formazione specialistica riservati alle competenti figure all’interno degli uffici degli enti territoriali, anche attraverso il coinvolgimento di istituzioni di ricerca ed università;

– ampliare la platea dei soggetti destinatari dei bandi di finanziamento PON Legalità (consorzi della legalità nonché gli stessi soggetti del terzo settore), rivedendo anche l’entità delle risorse destinate;

– stabilire un termine certo per la definizione delle istruttorie aventi in oggetto le richieste di concessione del bene aziendale da parte delle cooperative degli ex lavoratori;

– tra i soggetti ai quali possono essere assegnati i beni mobili e/o immobili, prevedere anche gli imprenditori che abbiano subito dei danneggiamenti a seguito di denuncia di fenomeni estorsivi;

– promuovere, da un lato, una campagna di sensibilizzazione su tutte le misure di favore previste dalla normativa nazionale in tema di beni confiscati e, dall’altro, anche alla luce di quanto emerso nella relazione, verificare che alcuni requisiti non scoraggino in qualche modo l’accesso alle agevolazioni finanziarie statali (come risulta dal sito del Ministero per lo sviluppo economico, a novembre 2020 per le imprese sequestrate o confiscate alla criminalità organizzata risultano ancora disponibili 14,1 milioni di euro, a livello nazionale, e ulteriori 7,7 milioni riservati alla sola Regione Siciliana)